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21年难产:存款保险制度要权衡哪些问题

2020-02-06 08:51:17 分类:保险知识    

  自1993年国务院首次提出要建立存款保险(放心保)基金以来,该制度已酝酿了整整21年之久,但由于种种客观条件制约和相关方面的掣肘,至今未能实现。

  近几年来,央行在推进存款保险制度上可谓不遗余力。

  据央行行长周小川介绍,早在2007年的全国金融工作会议上,国家就决定要推行存款保险制度,但当时正好赶上全球金融危机,推出存款保险制度计划搁浅。

  2012年初,周小川在接受记者采访时表示,存款保险制度此前的准备工作是有效的,需要寻找合适的时机,择机出台。当时,周小川的表态就引发了存款保险制度可能在2012年推出的猜测,然而事后证明时机尚未成熟。

  2013年1月份,中国人民银行金融稳定局副局长安启雷在深圳某论坛上表示,央行已经将推出存款保险制度列入2013年三项改革重点内容之一。对于存款保险制度设计,安启雷透露,将会参考当年解决南方证券破产风波时的模式,即“利息全免、本金打折、有限收购”。而在2013年5月底发布的中国央行官网媒体公告称,已完成年度报告并将持续金融改革,但没有具体提及存款保险制度。2013年8月份,周小川发表署名文章,认为存款保险制度推出时机成熟。

  金融一体化程度日益加深,建立存款保险和维护银行稳定是国内和国际两个维度的重大金融问题。在中国,加快建立存款保险制度,完善国家金融安全网,有效保护存款人利益,为进一步深化改革提供坚实的制度保障,已是各方共识。

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制。”这一战略决定为银行业的对内开放,铸就金融安全网指明了方向。

  近日,央行发布《2013年第四季度中国货币政策执行报告》指出,建立存款保险制度的各项准备工作目前已基本就绪。据了解,《存款保险条例》也将进入决策程序。

  中国人民银行行长周小川就学习贯彻党的十八届三中全会精神发表署名文章提出,中国存款保险制度要覆盖所有存款类金融机构。此前,人民银行副行长刘士余也曾披露,国务院跨部委课题组一致建议,建立覆盖所有存款类金融机构的统一的存款保险制度,所有吸收公众存款的金融机构,都必须参加存款保险体系。这就意味着,凡是依法设立的银行或信用社,无论存款人将资金存放在哪家机构,都能统一得到存款保险的明确制度保障。

  建立存款保险制度涉及多方面的成本收益权衡,本文探讨建立存款保险制度时应注意和权衡的重要问题。鉴于各种成本收益重要性有所不同,以及政治经济制度背景和银行业结构的客观差异,建立存款保险制度,除借鉴国际通行做法外,还应兼顾本国国情。

  全球发展大势

  建立存款保险制度已成为中国金融市场亟待解决的问题。该制度最初起源于美国,美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》。截至2013年,全球已有111个国家建立了存款保险制度

  所谓“存款保险制度”,是有效保护存款人利益和维护金融稳定的一项基础性制度安排。通俗点讲,为防止和应对金融机构倒闭破产等风险,银行缴纳保费,参加存款保险。当危机发生时,存款保险机构及时向存款人予以赔付,依法参与或者组织对这家银行的清算。

  存款保险制度有着十分悠久的历史,1829年,美国纽约州开始建立存款保险机构,形成世界上最早的存款保险体系。1933年,美国联邦政府建立的存款保险方案,目的是对银行危机做出必要和及时的政策反应,避免再次出现大萧条时期的银行挤兑危机,基本理念是银行危机是恐慌性的,建立存款保险可以恢复人们对银行的信心。根据1933年的《银行法案》,美国政府成立了联邦存款保险公司(FDIC),首要目标是在银行破产时为储户提供保险偿付。

  上世纪60年代,有9个国家建立了存款保险制度。上世纪80年代开始,存款保险制度进入高速发展期,其他发达和发展中国家纷纷效仿,逐步建立起显性存款保险制度以替代政府隐性担保。截至2013年,全球已经有111个国家建立了存款保险制度。其中,30个属于高收入国家,17个属于中高收入国家,30个属于中低收入国家。目前,绝大多数金融稳定理事会成员国(地区)都建立了统一的存款保险制度。金融稳定理事会2012 年初发布评估报告称,金融稳定理事会的24个成员国(地区)中,只有南非、沙特阿拉伯和中国还没有建立存款保险制度。

  按照中国银监会公布的数据,截至2010年底,中国银行(601988,股吧)业金融机构,包括政策性银行及国家开发银行3家,大型商业银行5家,股份制商业银行12家,城市商业银行147家,农村商业银行85家,农村合作银行223家,农村信用社2646家,邮政储蓄银行1家,外资法人银行机构37家,另已开业的村镇银行349家。几类机构加总起来,2010年底,中国银行业机构的数量在3500家左右。中国银行业的数量虽不算少,但集中度要远远高于美国,绝大部分的银行资产掌握在少数几家全国性银行手中。

  当然,简单地从存款保险制度在美国及其他一些国家的成功运用,就推论中国有必要建立这种制度,多少会显得有些缺乏说服力。作为一种制度安排,存款保险机制的有效性严格地依赖于其所处的更大的制度环境,而且,存款保险本身也可能产生一些新的风险和问题。因此,在具体实施之前,还有必要对存款保险制度所涉及的一些基础性问题做些简单的探讨。

  防范道德风险

  道德风险问题是存款保险制度所有的一个根本缺陷。一方面,存款保险制度的存在使存款者风险意识下降;另一方面,商业银行的风险约束机制会弱化,就可能过度投机。目前,理论界对此也无良策

  对不同性质的银行挤兑的认识是设计存款保险制度的重要前提。根据经典银行理论,银行的基本功能是流动性创造和期限转换,从而为家庭和企业提供流动性保障和风险分担。银行履行这一职能、提高经济效率时,易于使自身受到挤兑的威胁,整个银行体系存在效率性与脆弱性之间的取舍。银行挤兑的发生可能源于两种截然不同的机制:其一,源于太阳黑子之类的纯粹恐慌性挤兑,具有预期自我实现性质,是储户之间由于协调失败而导致的多重均衡现象,挤兑结果是银行被迫清算长期资产和破产倒闭;其二,源于经济条件恶化和资产价格下跌的基本面挤兑。

  经典存款保险理论基于两个重要假定:第一,银行危机源于纯粹的恐慌性挤兑;第二,存款保险可信且无成本。换言之,政府只需要宣布一项存款保险计划,改变储户的预期,就可以毫无成本地避免出现无效率的挤兑均衡。需要注意的是,如果储户认为政府提供的存款保险并非最优方案,那么存款保险即使在阻止纯粹恐慌性挤兑时也会变得无能为力。

  值得注意的是,道德风险问题也是存款保险制度的一个根本缺陷。一方面,存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降,特别是在利率市场化实现以后,它们就可能不顾银行经营风险,将钱存到愿意支付最高存款利息的银行;另一方面,商业银行的风险约束机制也会弱化,在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机,而让政府来承担最终的风险。在美国过去的经历中,人们已经多次看到了道德风险的危害。在中国的存款保险制度建设中,同样会存在类似的道德风险。

  为此,经济学家对此提出了以下几种并不完美的解决方法:第一,保险费率采取风险敏感性定价,这一方法在度量银行资产风险时难免会遇到困难。第二,私人机构提供保险,但美国金融危机表明,由私人保险机构提供保险会遇到严重问题,尤其是在遇到系统性银行危机时,私人机构基本上无能为力。第三,在存款保险之外,辅之以合适的监管框架,如监管性资本要求。但这只能是“缓和”,而不能“消除”道德风险。第四,对银行的短期负债征收庇古税,因为在无存款保险时,银行会大量持有短期的安全性和流动性资产,以实现自我保险,但在有存款保险时,银行会大量投资缺乏流动性的长期资产,造成金融体系脆弱性上升,征收庇古税旨在纠正银行投资决策的私人收益与社会收益的偏离,以此实现经济效率和最优配置。

  理清五个问题

  由于中国银行业的特殊性,存款保险制度在中国到底能够发挥多大的作用,还需实践检验。在制度设计时,应该对保险对象、保险的额度、以及制度的弹性问题重点关注

  提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标,如果无助于这个目标的实现,存款保险也就失去了其存在的基础。在设计具体的方案时,我们应该厘清一下问题。

  第一,给银行提供隐性保险还是提供显性保险?对储户存款提供的保险有两种:存款保险公司提供的显性保险、银行提供的隐性保险。两种保险形式的经济效率有所差别。提供金额有限的显性保险可缓和银行的道德风险以及储户的理性忽视,提供全额隐性保险缺乏经济效率并会加剧银行道德风险,强化银行的冒险动机,弱化储户的监督激励。对欧元区银行的研究表明,显性存款保险带来更好的市场纪律和更低的冒险动机。另外,隐性全额保险相当于穷人补贴富人,因为富人拥有更多存款,导致出现逆向再分配效应,间接恶化收入分配。

  第二,是对银行资产保险还是对银行负债提供保险?理论上,对银行资产进行保险也可以达到金融稳定目的,但对银行负债进行保险更有效率。首先,理论上,银行可购买信用违约互换(CDS)对资产风险进行保险,或通过资产证券化进行风险转移。但2008金融危机暴露的问题是:一方面,CDS卖方(如AIG)也会因冒险行为和资产损失而无力偿付;另一方面,银行为了维护声誉,危机时会将表外证券化产品表内化,损害资产负债表。其次,银行可通过持有现金和国债之类高度安全流动的资产实现自我保险,但过多的流动性窖藏会产生负外部性:一不利于实体经济;二恶化资产市场流动性,造成自我实现的流动性干涸。

  第三,是提供部分保险还是全额保险?根据众多学者的研究结果,存款保险保护程度(保险金额与人均存款之比)会影响银行稳定、低额保险优于高额保险和全额保险,过高的保护程度往往会削弱市场纪律和加剧道德风险,保险保护程度越高,发生银行危机的程度越严重,而且还会削弱银行监管的有效性。因此,合适的保护程度应在银行稳定与道德风险和市场纪律之间、以及银行体系的稳定性和效率性之间寻求适度平衡,避免顾此失彼。同时还应考虑本国国情和发展阶段,如民众知识水平、金融发展、人均收入、贫富差距、人口结构等影响存款数量和存款分布的因素。

  第四,存款保险制度对储户和银行隐性补贴如何权衡?存款保险制度的设立,一方面,储户降低了处理信息和监控银行的成本,这相当于获得了存款保险制度的补贴;另一方面刺激银行的冒险动机和储户的疏忽行为,轻则威胁存款保险基金的偿付能力,重则需要政府承担保险支出(包括各种与存款保险本质相同广义救助政策),而这些支出最终需要纳税人承担,相当于对银行提供了补贴。

  第五,存款保险制度应不应该有弹性?研究表明,制度和监管框架越是松弛薄弱,存款保险制度对金融稳定的负面影响越大。因此,若希望存款保险发挥稳定作用,而非恶化金融稳定,严格和强化制度和监管体系极为重要。就此而言,存款保险制度刚性极为重要,但由于金融体系模式的不断演变,制度还应保持必要的弹性。

  从2008美国金融危机中可以发现几个重要现象:第一,银行融资模式发生变化,批发存款(非核心负债)较之零售存款(核心负债)的占比日益上升,但批发存款不受存款保险保护,导致批发融资市场上可能发生银行挤兑,结果是政府事后实施广泛的政策干预和慷慨的保险偿付,很多国家在金融危机时被迫对批发存款提供保险并提高存款保险上限正是对此的生动写照。例如,2008年10月FDIC临时将存款保险从10万美元提至25万美元,随着《Dodd-Frank法案》的通过,存款保险上限永久提高到25万美元;英国将对储蓄账户的保护从3.5万英镑提高到5万英镑;中国香港地区在危机时采取临时措施,承诺在2010年末之前为储户的存款提供全额担保,自2011年1月1日起,存款保险从10万港元正式提高到50万港元;即使像澳大利亚和新西兰这些没有显性存款保险的国家也承诺提供全额保险;凡此种种,不胜枚举。第二,基于市场的影子银行崛起,规模甚至超过传统银行,并在信贷市场上发挥重要作用,这也给存款保险的金融稳定作用带来挑战。

  保险费率结构

  中国存款保险制度之所以难产,保险费率结构是一个难题。2013年年底,有报道称,是否应该采取统一的保险费率,各行仍存较大争议,目前尚无最终定论

  不少学者反对设立存款保险制度,理由是该制度会弱化银行审慎动机,挤兑和破产威胁可以迫使银行关注自身声誉和长期盈利。然而,若考虑银行危机的巨大破坏作用和传染效应,以及其他主体遭受无辜牵连,存款保险的社会收益明显高于社会成本。因此,争议虽大,但建立存款保险制度是大势所趋。

  事实上,主流观点认为中国推出存款保险制度的条件已经成熟,但对于是否应该采取统一的保险费率,各行仍存较大争议,目前尚无最终定论。一般认为存款保险费率差别定价更有效率,但风险评估较难。

  根据Merton的洞见,存款保险与银行资产的看跌期权有同构性,期权本质是价值保险机制,保费相当于期权费。由于期权定价模型实际上可给任何公司负债定价,存款保险作为存款保险公司的负债,也可用期权定价原理来定价,经转换可得出银行应为保险支付的价格,期权价值(保费)是资产风险和存款期限的函数。在存款期限和银行杠杆不变时,银行资产组合(标的资产)的风险决定均衡保费水平。然而,评估银行资产风险存在困难,不过,可以参考资本和流动性监管的基于风险和流动性的加权方法来实施差异化定价。另外,存款保险定价中还应考虑系统风险、银行负债特征、保护程度、外币和银行间存款等。

  从道理上讲,中小银行是存款保险制度的主要参加者,国有大银行没有参加该制度的必要。经济学家对美国上市银行的实证研究表明,大银行的确因此获得隐性补贴,表现为股票风险溢价较低,资本成本较低。但这样会产生两个问题:一是公平性问题。保费要求会提高银行的成本,大银行如果不参加,可能会导致银行之间竞争的不公平;二是在没有国有大银行参与的情况下,保险基金的数量会相对有限,其赔付能力也会大打折扣。相关问题,还需进一步的研究和讨论。

  十八届三中全会《决定》,明确提出“扩大金融业对内对外开放,在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”可以预见,随着政策逐步落实,民营中小型银行会日渐增多。由于民营银行限定为中小型,经营地域和业务范围上也会受到限制,因此应避免监管上采取歧视性规则,以使各种所有制银行平等竞争,共同促进银行业健康发展。目前,中国国有银行规模庞大、经营地域广阔、业务范围多样,可获得规模经济、范围经济和风险分散效应。因此,中国的存款保险费率应该推行差别定价。

  当然,解决银行道德风险和冒险动机并不是存款保险制度所能解决,需要其他监管和治理制度的逐步完善,避免监管漏洞和治理缺陷。由于存款保险的初衷并非解决此类问题,因此既不能盲目将问题归咎于存款保险,也不能指望存款保险解决这些问题。

  (作者系上海海洋大学金融学系、复旦大学全球投资与贸易研究中心研究员)

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